관등제의 의미-정사암회의/화백 회의 (和白)/제가회의(諸加會議)/정당성(政堂省)

1. 정사암회의

호암사에는 정사암이라는 바위가 있다. 나라에서 장차 재상을 의논할 때에 뽑을 만한 사람 서너 명의 이름을 써서 상자에 넣고 봉하여 바위 위에 두었다가 얼마 후에 열어 보아 이름 위에 도장이 찍힌 자국이 있는 사람을 재상으로 삼았기 때문에 그렇게 이름하였다.

-<삼국유사> 기이 2 남부여 전백제

 

2. 관등제의 의미

관등제는 관리들의 등급을 정한 것으로 종래의 군장적 성격을 띤 다양한 세력 집단이 왕 아래에 하나의 체계로 조직되어 상하 관계를 이룬 것이다. 아울러 이것은 초기부터 국가 권력을 독점하던 각 집단의 최고 귀족들이 중앙 집권 체제가 정비되는 과정에서 자신들의 특권을 항구적으로 보장하려는 데서 나온 것이다.

 

구분	고구려	백제	신라	통일신라	발해
관등	10여 관등	16관등	17관등	17관등
수상	대대로/막리지	상좌평/내신좌평	상대등	중시	대내상
합의제도	제가회의	정사암회의	화백회의		정당성

 

 

화백 회의 (和白)
신라시대의 회의제도. 그 기원은 원시집회소에 연유한 것으로, 국가체제의 성립에 따라 발달하여, 처음에는 6촌(村) 사람들이 모여 나라의 일을 의논하다가 뒤에는 진골(眞骨) 이상의 귀족이나, 벼슬아치의 모임으로 변하여, 일종의 군신(君臣) 합동회의, 귀족회의, 또는 백관(百官)회의의 성격을 띠게 되었다. 《수서(隋書)》 <신라전>에 ꡐ其有大事, 則聚群臣, 詳議而定之ꡑ, 《당서(唐書)》 <신라전>에 ꡐ事必與衆議, 號和白, 一人異則罷ꡑ라고 하여 단편적이나마 신라의 화백제도에 관하여 자료를 제시하고 있다. 이에 따르면 화백회의는 국가에 중대사건이 있어야 개최되고, 회의의 참석자는 일반 백성이 아니라 군관(群官:百官)이며, 또한 1명의 반대자가 있어도 의안(議案)이 통과되지 않는, 다수결이 아닌 전원일치로 성립되는 회의체제였다. 국가의 중대사에 참여자 전원의 의견을 수렴해서 결정한다는 화백회의의 정신은 후일 고려시대의 도당회의(都堂會議)인 도병마사(都兵馬使:都評議使司)회의에서도 볼 수 있다. 한편, 《삼국유사》의 <진덕왕조>를 보면 이와 같은 국가의 대사는 경주 주위의 4영지(靈地)인 청송산(靑松山:東)․오지산(南)․피전(皮田:西)․금강산(金剛山:北)에서 대신들이 필히 참석해서 결정한다 하였는데, 이 회의가 화백회의와 관련되는지의 여부는 확실치 않다.

화백(和白)과 정사암(政事巖)
삼국 정치구조의 공통적 특징은 삼국이 모두 독특한 회의체(會議體)를 가지고 있다는 점이다. 신라의 화백회의(和白會議)와 백제의 정사암회의(政事巖會議)가 그것이다. 이러한 회의체는 원래 부(部)라고 부르는 정치단위체들이 국가의 중대 사안을 서로 논의하는 과정에서 성립된 것이었다. 고구려와 백제에 각각 5부가 있었고 신라에는 6부가 있어서, 각 부의 대표자들이 정기적으로 모여서 국가의 여러 중대사를 의논하고 결정하는 회의체가 있었던 것이다. 고구려의 제가회의(諸加會議)가 그 예이다. 삼국의 초창기에 부 대표자들이 모이는 회의체의 권한은 상대적으로 막강하였다. 신라에서 부 대표자들이 모여 심지어 국왕을 선출․추대하는 일을 주도하기도 하였고 , 대외 전쟁을 위시한 여타의 국가적 중대 사안을 의결하기도 하는 등 막강한 영향력을 행사하였다. 고구려에서도 마찬가지였다. 예를 들어 초기에 소노부(消奴部)에서 국왕을 배출하다가 어느 때부터인가 계루부(桂婁部)에서 배출하하 되었다는 것은 부가 정치운영의 중심에 있었다는 것을 보여준다. 더욱이 계루부에서 왕을 배출하게 된 이후에도 소노부에서 여전히 계루부와 대등한 종묘를 세웠다고 한 것은 , 그만큼 부의 영향력이 막강했음을 의미하는 것이다. 부의 영향력이 강하면 강할수록 국왕의 권한은 그만큼 제약을 크게 받을 수밖에 없었을 것이다. 그렇지만 이러한 제약 속에서도 국왕은 국정의 최고 책임자의 지위에 있었다. {삼국사기}를 보면 삼국 초기의 국왕들이 흔히 남당(南堂)이라는 곳에서 나라의 주요 정사를 총재하는 모습을 보여주고 있는데 , 이것이야말로 이러한 국왕의 지위를 반영해 준다고 할 수 있다. 국왕의 형식적 지위가 실질적 권한으로 탈바꿈해 가는 것은 역사의 대세였다. 국왕의 권한이 강화되어 감에 따라 국왕은 부를 압도하고 통제할 수 있게 되었다. 이에 따라 각 국의 귀족들은 국왕을 선출하는 것 보다는, 그들의 대표를 선출해서 새로운 회의체를 구성하고 이를 통해서 국사를 의결함으로써 국왕을 견제하려는 것에 일차 관심을 가지게 되었다. 앞에서 든 신라의 화백회의나 백제의 정사암회의가 변화된 정치 환경 속에서 새로이 성립한 회의체라고 할 수 있다.
신라 화백회의는 진골귀족의 대표자라 할 수 있는 대등(大等)들로 구성되었으며, 그 의장인 상대등(上大等)은 법흥왕 18년(531)에 처음 설치되었다 . 화백회의는 상대등의 주관으로 '네 곳의 신령한 땅'이라는 의미의 사령지(四靈地)에서 돌아가면서 개최되었다. 청송산․오지산․피전․금강산이 그것이다 . 화백회의에서는 평소 국가의 중대사를 만장일치로 의결하는 것이 원칙이었고 , 왕위 계승권자가 애매하여 논란의 여지가 있는 비상시에는 왕위 계승권자를 선출하기도 하였다.
백제의 정사암회의는 귀족들의 대표인 재상을 선출하는 일과 관련된 기록만이 전해지고 있다. 그런데 오늘날의 투표를 연상케 하는 특이한 방식을 취하고 있어 인상적이다 . 정사암회의에서는 재상을 선출하는 일 외에도 재상을 필두로 귀족들이 모여서 국가의 중대사를 의결하는 일을 정례적으로 행했을 것으로 생각된다.
고구려의 경우는 구체적인 이름은 전하지 않지만, 화백회의나 정사암회의와 같은 회의체가 있었을 것이다. 즉 귀족의 대표라 할 수 있는 대대로(大對盧)를 3년에 한번씩 교체했다고 하는 것으로 보아, 대대로를 선출하는 귀족 회의체가 있었을 것이 분명하다고 여겨지기 때문이다. 다만 그 회의체에서 결정된 바에 불복하는 자가 있으면 무력 충돌이 일어났다고 한 것은 특이한 모습이라 할 수 있다. 이 경우에 국왕은 궁문을 걸어 잠그고 지키고 있다가 이긴 자를 인정해 주었다고 한 것으로 보아, 국왕은 대대로를 선출하는데 엄정 중립을 지켰다는 것을 알 수 있다 .
이처럼 삼국의 회의체는, 그 운영 방식에서 약간의 차이점은 있지만, 정치운영에서 핵심적인 위치에 있었다는 점에서 공통적이라고 할 수 있다. 이러한 회의체는, 상당한 성격의 변화가 있긴 하지만, 이후 고려나 조선시대에로 이어져서 우리나라 역대의 정치운영을 특색있게 하였다. 고려의 도병마사(都兵馬使)나 식목도감(式目都監), 그리고 조선의 의정부(議政府) 등이 삼국시대 이래 회의체의 전통을 이은 것이라 할 수 있다.

 

제가회의(諸加會議)
초기 고구려의 나부체제(那部體制, 부족 연맹체)에서 중앙정치세력의 중심을 이루는 것은 대가(大加)와 소가 등 제가(부족장)세력이었다. 대가와 소가는 모두 독자적인 세력 기반을 갖는 존재로서, 부여의 경우에 대가는 수천 가호, 소가는 수백 가호를 지배하였다. 고구려의 대가와 소가도 이와 유사하였을 것으로 짐작되며, 이들 제가 세력은 나부로 편제되어 고구려 연맹체의 지배층을 구성하였다. 계루부 왕권은 각 나부의 외교권과 무역권을 박탈하고, 또 대가가 설치한 관료의 명단을 보고 받는 등 나부 내의 일에도 어느 정도 영향력을 행사하였지만, 한편으로 각 나부는 아직 일정한 정도 자치권을 행사하고 있었다. 제가 세력은 나부를 기반으로 하호(피지배층)를 지배하고 독자적인 군사력도 갖고 있었다. 따라서 계루부 왕권도 원활한 국내 통치와 대외정복활동을 위해서는 제가 세력의 동의와 협조를 구해야만 하였고, 제가들은 이를 근거로 중앙의 정치 운영에 참여하였다. 제가들이 국정의 운영에 참여하는 중요한 통로는 제가회의였다. 제가회의에서는 대외전쟁이나 국정의 중대사를 결정하여 당시 취약한 통치조직을 보완하며 국가 전체의 동원력과 통합력을 최대한으로 발휘하는 기능을 하였다. 특히 대외정복활동에서는 제가의 군사력이 동원되었으므로, 정복의 성과물의 분배나 공납물의 수취 사안들은 제가회의에서 결정되었을 것이다. 동옥저에서 조세의 수취를 대가가 관장한 사실이나, 제가회의 대표자로서 국상(國相)인 명림답부 등이 양맥부락을 통솔한 예에서 엿볼 수 있다. 이외에 제가회의에서는 국가의 안위와 관련된 국사범들을 평의하는 기능도 갖고 있었다. 한편 초기 제가회의에서는 왕을 치폐(세우고 폐함)하는 등 왕위 계승에도 관여하였다. 태조왕과 신대왕, 또는 산상왕의 즉위 과정에서 보듯이, 전왕이 살해되거나 후사가 없을 때 신왕의 즉위에 관여한 '국인(國人)'이나 '군신(群臣)'들은 곧 제가회의의 구성원들이었을 것이다. 부여의 경우에도 위거(位居)가 죽고 적자가 없자 제가들이 서자인 마여(麻余)를 왕으로 세운 예가 있다. 이처럼 제가회의는 왕위계승에 영향력을 행사함으로써 왕권을 견제하고 제가회의의 이익을 옹호하는 기능을 하였다. 국상 창조리가 군신과 모의하여 왕권강화책을 추진하던 봉상왕을 폐위하고 미천왕을 즉위시킨 것이 대표적인 예라 할 수 있다. 이와 같이 국정을 논의하고 왕권을 견제하여 제가들의 입장을 대변하는 제가회의의 의장은 상가(相加)였다. 상가는 삼국사기 고구려본기에 보이는 군신(群臣)의 대표자인 국상(國相)과 동일한 존재로 짐작된다. 다만 명칭상으로 볼 때 상가는 제가의 대표자로서의 성격이 두드러진 반면에, 국상은 왕권 아래 관료로서의 성격이 강하다. 이는 제가들이 점차 중앙귀족으로 편제되면서 제가회의의 기능 역시 변화되는 과정을 반영하는 것으로 볼 수 있다.

정당성(政堂省)
발해(渤海)의 행정을 집행한 중앙 관부. 중대성(中臺省)·선조성(宣詔省)과 더불어 3성의 하나이다. 대체로 당나라의 상서성(尙書省)을 본뜬 것으로서, 장관은 대내상(大內相)이다. 그 아래 좌사정(左司政)·우사정(右司政)을 두었다. 좌사정 아래에 충부(忠部)·인부(仁部)·의부(義部)가 있었으며 다시 그 아래 지사(支司) 3부(部)를 두어 정무를 담당하게 했는데 이를 좌육사라 했다. 우사정 아래 지부(知部)·예부(禮部)·신부(信部)를 두고 또 이 밑에 지사 3부를 두어 우육사라 했다.